La plusvalía
sobre los bienes inmuebles se define como el incremento en los precios de la
tierra que no se deriva del esfuerzo individual o trabajo de su propietario,
sino de decisiones administrativas relacionadas al ordenamiento territorial o
de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas por la administración municipal
en nombre del interés general.
La participación
en plusvalía grava el mayor valor que adquieren los predios como
consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades
públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano, es decir que
traslada parte de ese beneficio representado en el incremento del
valor del suelo a la administración municipal como representante de la
comunidad para que se invierta en su bienestar financiando la infraestructura y servicios que la
hacen posible.
La participación en plusvalía NO es un
impuesto, contrario a lo que se suele pensar. En efecto, en un impuesto no se
está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada
(Restrepo, 2012).
El artículo 74 de la Ley 388 de 1997
establece que se constituyen como hechos generadores de la participación en
plusvalía los siguientes:
-
la
incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de
parte del suelo rural como suburbano,
-
el
establecimiento o modificación del régimen de zonificación de usos del suelo,
-
la
autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación y bien sea
elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
-
Cuando
se ejecuten obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y no se haya utilizado para
su financiación la contribución de valorización.
La participación en plusvalía se causa
por el mayor valor que adquiere el inmueble como consecuencia de una decisión
administrativa que puede materializarse en cualquiera de los hechos generadores
y deberá pagarse por el propietario o poseedor del inmueble, en el momento en
que se otorgue licencia de urbanización o construcción, o cuando transfiera el
dominio sobre el inmueble.
El recaudo de la plusvalía se adelanta a
través de diferentes instrumentos de planeación que contienen decisiones
administrativas para desarrollar y complementar el POT como los planes
maestros, planes de ordenamiento zonal, y planes parciales para renovación y
desarrollo urbano o suelos de expansión urbana.
Al igual que otras ciudades colombianas y
latinoamericanas, Neiva afronta grandes desafíos en términos de desigualdad,
proliferación de asentamientos informales, déficit habitacional y contaminación
de las cuencas hidrográficas, y tiene un gran rezago en la provisión efectiva
de servicios básicos e infraestructura.
Debido a estas razones, BID (20016) señala
que es de vital importancia colaborar con los gobiernos municipales en el
fortalecimiento de las fuentes de recursos tradicionales, así como en la
identificación e implementación de mecanismos de financiación poco explorados, como
es el caso de la captura de plusvalías, que les permita contar con fuentes alternativas
para atender de manera efectiva las demandas básicas de sus ciudadanos.
Varios estudios señalan que, además de
los beneficios en términos de las finanzas públicas, la captura de plusvalías
también puede ayudar a mejorar la eficiencia económica de las inversiones
municipales, contribuir a la equidad social, y servir como herramienta de
gestión del crecimiento urbano y de control los precios del suelo; en algunos
casos, incluso, podría aumentar el valor de las propiedades por mucho más que
sus costos, beneficiando doblemente a los ciudadanos contribuyentes (BID,
2016).
Algunos de esos estudios sostienen que la
captura de plusvalías puede desincentivar la expansión suburbana de baja
densidad y promover una mayor densidad en las zonas ya construidas, así como
controlar la especulación con los precios del suelo. El estudio del BID
concluye que la participación de plusvalía es una herramienta que no solamente permite
financiar las obras públicas, sino también lograr objetivos de mayor eficiencia
económica, equidad social y un desarrollo urbano equilibrado.
Como lo demuestran Bonilla y González
(2016), uno de los grandes impactos de la tributación sobre el suelo es que desactiva
el factor especulativo, lo que impide que las tierras se acumulen con el único
propósito de generar rentas, sin retribuir nada a la sociedad. Si los tributos
se diseñan bien es posible aumentar la oferta de tierra, reduciendo su precio y
mejorando la productividad (Bonilla y González, 2016: 31).
Maldonado (2003) resalta que la
participación en plusvalía se apoya también en el principio civilista que
proscribe o rechaza el enriquecimiento sin justa causa del propietario. Afirma
que en muchos casos, por un simple cambio en una norma (que es más que eso
porque va a implicar un significativo esfuerzo colectivo de movilización de
recursos para que un territorio rural, por ejemplo, sea urbanizado y cuente con
servicios públicos domiciliarios, equipamientos, espacios colectivos al igual
que ocurre cuando algún sector urbano vea incrementadas las posibilidades de
aprovechamiento urbanístico – mayor altura, densidad, usos más rentables, etc.),
el propietario ve incrementar el valor de su suelo, y cuando se lo apropia en
su totalidad sin revertir nada a la colectividad estaría ocurriendo un
enriquecimiento sin justa causa en detrimento del patrimonio del Estado y la
comunidad (Maldonado, 2003: 4).
Su utilización, más que una prerrogativa,
viene a ser un deber para las entidades públicas, a fin de dar cumplimiento a
los objetivos de equidad social, redistribución y solidaridad contemplados en
el ordenamiento jurídico (Contraloría de Bogotá, 2013). Es un instrumento que se
vincula a los otro cuatro principios centrales de la Ley 388 de 1997, directamente
derivados de la Constitución, a saber: la función social y ecológica de la
propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, el urbanismo
como función pública y la distribución equitativa de las cargas y beneficios
públicos derivados generados por la ejecución de obras públicas o por las
acciones de planeamiento y puesta en marcha de proyectos para el manejo y
defensa del suelo (Barreto, 2001).
En conclusión, como lo reitera Maldonado
(2003), la participación en la plusvalía no es otra cosa que una de las
responsabilidades que el ordenamiento jurídico asigna a los propietarios de
tierra y “es importante para las autoridades públicas, como es el Concejo
Municipal, hacerla viable ya que, además de la distribución de cargas y
beneficios, la participación en plusvalía constituye la columna vertebral del
sistema urbanístico colombiano, que si se aplica en su integridad puede llegar
a ser enormemente redistributivo y generador de justicia social” (Maldonado,
2003: 5).
Referencias
Barreto, N.,
2001, La plusvalía como contribución especial con fines urbanísticos,
Universidad Externado, Revista de Derecho Fiscal. Disponible en: http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/fiscal/article/view/2666
BID, 2016, El
potencial de la captura de plusvalías para la financiación de proyectos
urbanos: consideraciones metodológicas y casos. Disponible en: https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/8095/El-potencial-de-la-captura-de-plusvalias-para-la-financiacion-de-proyectos-urbanos-consideraciones-metodologicas-y-casos-practicos.pdf?sequence=1
Bonilla, C. Y J. González, 2016,
Aproximación al Mercado de Tierras en Colombia, Instituto de Estudios Urbanos,
Universidad Nacional de Colombia.
Contraloría de
Bogotá, 2013, La plusvalía derivada de la acción urbanística: beneficios y
resultados. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Disponible
en: https://goo.gl/q4ycUU
Maldonado, M.,
2003, Elementos básicos para la aplicación de la participación en plusvalía en
Colombia. Disponible en http://www.institutodeestudiosurbanos.info/dmdocuments/cendocieu/1_Docencia/Profesores/Maldonado_Maria_Mercedes/Ineditos/Elementos_Basicos-Maldonado_Mercedes.pdf
Restrepo, J., 2012, Hacienda Pública,
Universidad Externado, Novena edición.
